رانت در دوره پهلوی
به گزارش وبلاگ اسلیم، اعتراضات فزاینده به وزارت، سرنوشت آن را معین نکرد، بلکه فقط شاه را مجبور کرد که تعادلی بین اهداف مالی وزارت با احتیاج های پاتریمونیالی رژیم و شرایط توسعه به وجود آورد؛ بنابراین، تضاد به بعد از سال 1966 موکول شد.
وزارت اقتصاد در فوریه سال 1963 ایجاد شد. وزارت جدید با نخستین وزیر خود-یعنی، علینقی عالیخانی- قدرت زیادی پیدا کرد. روبه رو شدن با اعتراضات سیاسی در اوایل دهه 1960 محمدرضا پهلوی را علاقه مند کرد که به ابتکارات اقتصادی جدیدش آهنگ ملی گرایی بدهد؛ زیرا این احساس به طور گسترده وجود داشت که شاه اصلاحات ارضی را به وسیله ایالات متحده آمریکا انجام دهد.
همچنین، سازمان برنامه ریزی که بر سرمایه گذاران نظارت می کرد، به شدت به یک گروه از مشاوران آمریکایی وابسته بود؛ بنابراین شاه چنین تصمیم گرفت که صنعتی شدن نباید با مسوولیت تکنوکرات های تحصیلنموده آمریکایی باشد.
جست وجو برای یافتن یک نامزد مناسب، رهبران سیاسی را به سوی علینقی عالیخانی که تحصیلنموده فرانسه بود، رهنمون شد. عالیخانی با رفتار پیش بینی ناپذیر خود توانست هم اختیارات وزارتخانه بزرگ جدید را در جهت کنترل بر فعالیت افزایش دهد و هم اینکه خودش، شاهد نقطه ضعف بوروکراسی اقتصادی باشد.
فشار از طرف صاحبان منافع
نخستین مخالفت با وزارت اقتصاد از طرف انحصارگران و بازرگانان مطرح شد. بازرگانان بازاری به عنوان اولین سرمایه گذاری (ISI) از محدودیت ها و موانع آن ناراضی بودند. بازار در آن موقع، به طور گسترده ای از واردات کالا های مصرفی و تجاری در مبادلات خارجی بهره مند می شد. نظارت های جدید و قوانین حکومتی در خصوص نرخ های مبادله ای و تجاری قصد حمایت از ISI را داشتند که این مساله به عنوان حمله مستقیم به بازار تفسیر می شد.
روابط سنتی بازرگانان با جبهه ملی وتضاد های مذهبی- که به شدت مخالف استحکام قدرت سلطنت بعد از سال 1953 بودند و صنعتی شدن را به عنوان یک عنصر سازنده آن فرآیند می دانستند- باعث شد که دولت در واکنش به آن ها دچار مشکل گردد.
این مطلب، زمانی شکل عینی به خود گرفت که بازرگانان از قیام 1963 [امام]خمینی (ره) حمایت کردند. همه این موارد، باعث ایجاد واکنش وزارت اقتصاد به تغییرات در اقتصادیات، تجارت و قوانین مبادلات خارجی شد.
مهم تر از واکنش بازرگانان بازار، واکنش کسانی بود که واردات کالا های انحصاری را در اختیار داشتند. اعمال تجاری موجود مقدمه ای بر افزایش درآمد دولت و ایجاد انحصار بر واردات کالا های مصرفی گوناگون بود. در سال 1963 وزارت اقتصاد پیشنهاد کرد، اعمال تجاری که مشوق صنعتی شدن هستند و واردات کالا های غیرضروری را محدود می نمایند، مورد بازبینی قرار گیرند.
این روش، تضاد سازماندهی شده ای را در واردات و خط مشی سیاسی آن به وجود آورد. مخالفت ها از طرف کسانی بود که به دربار، بازرگانان بازاری و مقامات اداری دسترسی داشتند و دلالان و بازرگانان مبادلات خارجی و شخصیت های نظامی ای که پورسانت هایی از اعتبار مجوز واردات، دریافت می کردند و برخی از متحدان سیاسی آن ها که به عنوان پاداش به آن ها مجوز های واردات داده شده بود با گروه های اجتماعی مهمی در ارتباط بودند و برخی دیگر، در بازگرداندن سلطنت در سال 1953 نقش داشتند.
سعی و کوشش وزارت اقتصاد در جهت گسترش حوزه کنترل خود بر این بخش ها بود؛ بنابراین یک منبع قوی از مخالفت ها برای سیاست گذاری به وجود آمد. وزارت به اتهام ایجاد مسائل برای مصرف نماینده ها، اخراج بازرگانان از کار، برنامه ریزی غیرمنطقی در محدودیت های واردات، ایجاد نارضایتی در مردم و انجام اعمال فساد و رشوه خواری مقصر شناخته شد. این اتهامات در سال 1959 به ابتهاج وارد شد و باعث اخراج او از سمتش شد.
اعتراضات زیاد، باعث شد که شاه یک کمیسیون تشکیل دهد که وزارت را از اتهامات فساد و رشوه خواری تبرئه کرد؛ اما این مساله باعث کاهش نقدها بر سیاست گذاری وزارت نشد. ثروت رو به رشد بخش خصوصی عناصر درباری و خانواده سلطنتی، الیگارشی سنتی و دیگران را به این فکر انداخت که با داشتن نفوذ در محافل دولتی، سهمی از رونق و شکوفایی را طلب نمایند.
تقاضا ها شامل دریافت پورسانت، سهیم شدن در صنایع و اخذ مجوز پروژه های جدید بود. در آغاز، شاه در مقابل این فشار ها از وزارت و بخش خصوصی حمایت کرد؛ ولی در زمانی که اقتصاد رو به بهبود بود، وی ضرورتی ندید که استقلال وزارت به عالیخانی وابسته باشد.
از طرف دیگر، پهلوی دوم از طرف عناصر مختلف طراز اول، اعضای سلطنتی یا دوستان محفلی اش، بازرگانان و پیمانکاران تحت فشار قابل ملاحظه ای قرار داشت. مخالفان وزارت استدلال می کردند که تخصیص اعتبارات، محرک های اقتصادیاتی، امتیازات نرخ مبادله، مجوز های صنعتی و دیگر منابع با وجود هزینه زیاد سود کمی داشته اند. به هر حال، وزارت به دلیل درخواست های سنگین، در استراتژی صنعتی دچار مشکل شد، همچنین با مشکل بیشتری در توجیه حمایتش از بخش خصوصی روبرو شد.
شاه به طور مکرر موضوع حمایت وزارت از بخش خصوصی را مورد تایید قرار می داد که باعث گسترده شدن اعتراضات نسبت به رژیمش شد. ایالات متحده تمایل داشت تا نقش مهمی در سرنوشت وزارت اقتصاد ایفا نماید. اگرچه آمریکا ارتباط دیرینه ای با سازمان برنامه ریزی و توسعه بخش دولتی داشت؛ ولی با توسعه همه جانبه ایران موافق نبود.
کوشش سازمان برنامه ریزی برای ساخت کارخانه ذوب آهن در دهه 1950 به دلیل مخالفت آمریکایی ها به تعویق افتاد. کوشش های بعدی نیز به علت ترغیب بانک جهانی و فشار آمریکایی ها بر شرکت کروپ آلمانی نتیجه نداد. در حقیقت، باید گفت که مدیران بلندپایه وزارت اقتصاد به ایالات متحده به عنوان یک مانع می نگریستند.
کوشش در جهت دستیابی به صنایع سنگین و سبک، توجه ایران را به کشور های اروپای شرقی جلب کرد. گرچه روابط با اروپای شرقی قبل از روی کار آمدن عالیخانی آغاز شده بود، اما عالیخانی این ارتباط را گسترش داد و صنایع متوسط و سنگین را برای ایران به ارمغان آورد که بعد ها به عنوان یک راه توسعه در کار های تولیدی جدید مطرح شد. دلایل منطقی ای برای رابطه مجدد با اروپای شرقی و اتحاد شوروی وجود داشت.
کشور های اروپای شرقی می خواستند، این صنایع را در مقابل نفت و گاز به ایران بفروشند (بنابراین، دولت از فشار اقتصادی ارزی رهایی پیدا می کرد و قدرت خرید آن افزایش می یافت). این موضوع به رشد اقدامات ISI در ایران یاری کرد که قبل از سال 1960 تحت فشار بازاری ها بود. ایالات متحده به طور آشکار از روابط گرم ایران با بلوک شرق اظهار نارضایتی می کرد.
حوزه مخالفت آمریکایی ها در رابطه با جزئیات مذاکره ایران با مسکو جهت ساخت کارخانه ذوب آهن اصفهان بود که مخفی نگه داشته شده بود.
رهبران سیاسی و مدیران وزارت اقتصاد همگی می دانستند که فشار فوق العاده ای در جهت عدم تحقق این معامله بر ایران وارد می گردد. درخواست های اطاعت نشده آمریکا، فضای قدرت بوروکراسی عالیخانی را تقویت کرد؛ اما کدام افراد در دید آمریکایی ها به عنوان یک عنصر ناخوشایند در دولت ایران نشان داده شدند؟ انتقاد از عالیخانی در تماس های آمریکایی ها با شاه و مقامات عالی رتبه ایرانی در واشنگتن ادامه داشت و با جار و جنجال زیادی از طرف سفیر آمریکا در تهران دنبال می شد تا آن حد که شاه از عالیخانی خواست مسوولیت معاملات با بلوک شوروی را بر عهده بگیرد.
در سال 1968 اوضاع آغاز به دگرگونی کرد. شرکت های غربی فهمیدند که ایران به سمت صنعتی شدن پیش می رود؛ به همین دلیل مشتاق فروش صنایع به ایران شدند. همچنین، روابط باز با دولت های جانسون و نیکسون تمایل شاه را در حرکت بیشتر به سمت شرق کاهش داد. به علاوه، هدف نمادین روابط ایران با بلوک شرق یعنی توقف حمایت این کشور ها از گروه های مخالف شاه به انجام رسیده بود.
به هر حال از اواخر دهه 1970 ضرورت توجه به بلوک شرق کمتر شده بود. اثر جنگ سرد بر تغییرات اداری در ایران در عزیمت نمادین عالیخانی از وزارت اقتصاد منعکس شد.
هوشنگ انصاری جانشین عالیخانی در وزارت شد که پیش تر سفیر ایران در ایالات متحده بود. او به عنوان هوادار آمریکا نگریسته می شد و به چشم یکی از مجری های سیاست این کشور به خدمت گرفته شد. این تغییر در وزارت اقتصاد به تغییر در سیاست خارجی ایران تفسیر شد و سفیر وقت شوروی در ایران ناراحتی مسکو را از آینده روابط ایران و شوروی ابراز کرد. آن ها انصاری را مامور سیا در ایران می دانستند.
مخالفت آمریکایی ها با عالیخانی و وزارت اقتصاد در سرنوشت وزارت، مهم بود. شاه آشکارا با بازگشت وزارت به بلوک غرب موافقت کرد؛ چرا که آنچه برای شاه مهم بود، منافع و سیاست خارجی مربوط به آن بود. بنابراین، تحول در نگرش نسبت به وزارت به علت فشار آمریکایی ها نبود.
به بیان دقیق تر، در بحبوحه کشمکش بر سر استقلال اداری وزارت و کنترل سیاست گذاری اقتصادی، مشارکت آمریکایی ها یاری فکری به آن هایی بود که مخالف روابط اقتصادی با بلوک شرق بودند؛ (به خاطر اینکه آن ها افزونه خواهی خود را از دست داده بودند) یعنی همان هایی که می خواستند عالیخانی اخراج گردد و قدرت وزارت کاهش یابد.
همچنین، روابط با بلوک شرق باعث شد تا توجه آمریکایی ها از درگیری های وسیع وزارت اقتصاد به تغییر نهادی و سیاست گذاری در ایران برگردد. از این رو، درحالی که آمریکا از تشکیلات نهادی مشابهی در کشور دیگر حمایت می کرد، خواستار شکست آن ها در ایران بود.
رویارویی رهبران سیاسی
در نهایت، سرنوشت سازترین مخالفت با وزارت اقتصاد از میان خود رهبران سیاسی بود. درگیری های رو به رشد یک سازمان مستقل پیشتاز در توسعه اقتصادی باعث مسائلی برای ماهیت پاتریمونیالی (پدرسالارانه) حکومت شد. به عنوان مثال این مساله باعث وقوع کشمکش هایی بین عالیخانی و امیرعباس هویدا، نخست وزیر و بین وزارت و شاه به خاطر تسلط یافتن بر اوضاع شد.
هویدا بلافاصله بعد از نخست وزیری کشمکش و نزاع با عالیخانی بر سر موضوعاتی همچون پیامد های کنترل قیمت، سیاست مقابله با توسعه بخش خصوصی و قوانین ضداحتکاری را آغاز کرد. او فعالیت تجاری را با رفتار غارتگرانه یکسان می پنداشت و به همین دلیل، مجادله بر سر بیشترین سود قابل قبول، برخورد ها و نزاع های وزارت را با نخست وزیر به اوج رساند. هویدا به رهبران بخش خصوصی به صورت تحقیرآمیزی به عنوان بازرگان (تاجر) اشاره می کرد و به سادگی، بار ها آن ها را پدرسوخته و لعنتی می نامید.
او به اداره بخش خصوصی وزارت به عنوان کارخراب کن و چاپلوس می نگریست و می خواست به وسیله قوانینی مثل قانون منع احتکار از آن چه گرایش حریصانه بخش خصوصی تعبیر می شد، جلوگیری کند؛ به همین دلیل، دولت اجازه مصادره کالا های احتکاری را داد.
شیوه هویدا در مبارزه با عالیخانی این بود که با دیگر مخالفان وزارت اقتصاد متحد گردد. او با مهارت بر نگرانی شخصی شاه از ترقی عالیخانی و تخلف وزارت از حقوق انحصاری پاتریمونیالی نیز تاثیر گذاشت. هویدا پیوسته عالیخانی و سلطنت را رودرروی یکدیگر قرار می داد تا شاه را متقاعد کند که قدرتش را در مقابل وزارت نشان دهد و انتها، استقلال آن را از بین ببرد.
هویدا مصمم بودبرای حفظ مقام خود از استقلال کامل بوروکراسی جلوگیری کند؛ چرا که استقلال بوروکراسی قبل از اینکه حقوق شاه را زیر پا بگذارد، به طور گسترده ای قدرت نخست وزیر را کاهش می داد. به این ترتیب، سیاست های سلطه گرایانه، موقعیت وزارت را سست کرد.
اعتراضات فزاینده به وزارت، سرنوشت آن را معین نکرد، بلکه فقط شاه را مجبور کرد که تعادلی بین اهداف اقتصادی وزارت با احتیاج های پاتریمونیالی رژیم و شرایط توسعه به وجود آورد؛ بنابراین، تضاد به بعد از سال 1966 موکول شد؛ زمانی که تصور تهدید سیاسی وزارت بیشتر محسوس شد و تعهدات اقتصادی، دیگر نتوانست شاه را تحت تاثیر قرار دهد.
بعد از دهه1976- 1966 هنگامی که رشد چهار سال قبلی، فشار های اقتصادی را بر دولت کم نموده بود و نیز بعد از اینکه از سال 1971 قیمت نفت افزایش یافت، نگرش شاه به رشد اقتصادی و پیامد های آن به طرز چشمگیری تغییر کرد. او به توسعه به عنوان خودکفایی می نگریست و ثروت نفت را در خدمت توسعه قرار می داد؛ به همین دلیل، او نتیجه گرفت رشد و ایجاد اشتغال به بخش خصوصی احتیاجی ندارد.
از مقاله ای به قلم، ولی رضا نصر، رئیس مدرسه مطالعات بین المللی پیشرفته دانشگاه جان هاپکینز.
منبع: فرادید